黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，建立了生態(tài)文明體制的“四梁八柱”。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）從人與自然和諧共生的高度，對進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革作出重要部署，提出要“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”。生態(tài)文明基礎(chǔ)體制主要包括支撐生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色低碳發(fā)展兩方面的基礎(chǔ)性內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵制度。
為何持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革
目前，中國生態(tài)文明體制已形成基本框架，包括將生態(tài)文明納入黨章和憲法，作為“五位一體”總體布局和“五年規(guī)劃”的重要組成部分，制定《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》及幾十項(xiàng)具體改革方案等，建立了包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間、資源節(jié)約、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境治理體系、生態(tài)保護(hù)市場體系、績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制等在內(nèi)的生態(tài)文明制度體系。與此同時(shí)，中國的生態(tài)環(huán)境發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，實(shí)現(xiàn)了由重點(diǎn)整治到系統(tǒng)治理、由被動(dòng)應(yīng)對到主動(dòng)作為、由全球環(huán)境治理參與者到引領(lǐng)者、由實(shí)踐探索到科學(xué)理論指導(dǎo)的重大轉(zhuǎn)變。
然而，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力，生態(tài)文明建設(shè)仍處于關(guān)鍵期，需要進(jìn)一步完善生態(tài)文明基礎(chǔ)制度，加快“破舊”與“立新”步伐。一方面，破除阻礙綠色生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制障礙。傳統(tǒng)體制機(jī)制是在傳統(tǒng)發(fā)展模式下建立的，有些甚至成為制約環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的障礙。破除體制機(jī)制弊端，需要實(shí)現(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)。這就涉及生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革。另一方面，加快形成有利于綠色生產(chǎn)力發(fā)展的新型體制機(jī)制。生態(tài)文明是綠色發(fā)展的精神內(nèi)涵，經(jīng)濟(jì)增長將更多依靠技術(shù)、知識(shí)、生態(tài)、文化等新的無形生產(chǎn)要素，其發(fā)展理念、發(fā)展內(nèi)容、資源概念、組織模式同傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)有很大不同。綠色經(jīng)濟(jì)不可能在傳統(tǒng)體制機(jī)制下自發(fā)出現(xiàn)，需要新的思想、新的理念、新的體制機(jī)制來催生。
同時(shí)，世界百年未有之大變局加速演變，全球經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，大國競爭日益激烈，地緣政治復(fù)雜多變。這既要求加快改革步伐，又大大加劇了改革的難度和復(fù)雜程度。新一輪全球競爭本質(zhì)上是關(guān)于新質(zhì)生產(chǎn)力的競爭，而新質(zhì)生產(chǎn)力本身就是綠色生產(chǎn)力。圍繞傳統(tǒng)生產(chǎn)力建立的生產(chǎn)關(guān)系，難以符合新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)在要求，必須進(jìn)一步全面深化生態(tài)文明體制改革。
怎樣理解完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制
可以從三個(gè)層面來理解生態(tài)文明基礎(chǔ)體制：狹義的生態(tài)環(huán)境管理體制、同生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的體制，以及更深層的關(guān)于發(fā)展的底層邏輯。這三個(gè)層面基礎(chǔ)制度的建立，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)提供了充分必要條件。
一是同生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的基礎(chǔ)體制。生態(tài)文明建設(shè)的基本前提是嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境。《決定》明確了需要進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)體制包括：實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價(jià)制度；建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度；健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)利用和資產(chǎn)保值增值等責(zé)任考核監(jiān)督制度；完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制；編纂生態(tài)環(huán)境法典。這些內(nèi)容是在黨的十八大后建立的生態(tài)文明體制改革基礎(chǔ)上的進(jìn)一步全面深化，包括從保護(hù)到發(fā)展再到安全發(fā)展，進(jìn)而將這一制度用生態(tài)環(huán)境法典進(jìn)行規(guī)范的制度體系，并從操作層面進(jìn)一步完善了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。
二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型涉及的基礎(chǔ)性制度范疇。《決定》中除了對“深化生態(tài)文明體制改革”的專項(xiàng)部署，其他部署均同生態(tài)文明息息相關(guān)，生態(tài)文明體制改革需要全面貫徹其中。
一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相關(guān)改革舉措同生態(tài)文明體制改革息息相關(guān)。在構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，生態(tài)文明成為應(yīng)有之義。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制中，綠色發(fā)展是新發(fā)展理念的核心要義。在構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制中，綠色創(chuàng)新是生態(tài)文明建設(shè)的前提。在健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中，綠色增長是宏觀經(jīng)濟(jì)增長的新的重要來源。在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制中，綠色發(fā)展成為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。在完善高水平對外開放體制機(jī)制中，中國為全球生態(tài)文明建設(shè)提供了中國路徑、中國方案。
另一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外的其他領(lǐng)域也同生態(tài)文明息息相關(guān)。在健全全過程人民民主制度體系中，生態(tài)環(huán)境治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在完善中國特色社會(huì)主義法治體系中，生態(tài)文明建設(shè)的重要前提是嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。在深化文化體制機(jī)制改革中，生態(tài)文明是建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明的重要標(biāo)識(shí)性概念。在健全保障和改善民生制度體系中，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。在推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化中，生態(tài)安全是新型國家安全的重要內(nèi)容。
三是強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明在中國式現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性地位。生態(tài)文明建設(shè)要求從人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。《決定》強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明在中國式現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性地位，體現(xiàn)在改革的主題、改革的總目標(biāo)、“七個(gè)聚焦”“十四項(xiàng)專項(xiàng)改革”以及“首要任務(wù)”中。我們必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將中國式現(xiàn)代化和人類文明形態(tài)轉(zhuǎn)變作為生態(tài)文明的基礎(chǔ)性制度。具體而言，生態(tài)文明體現(xiàn)在改革的多個(gè)方面。首先，它是中國式現(xiàn)代化的重要特征之一，即“人與自然和諧共生”的現(xiàn)代化。其次，在改革的總目標(biāo)中，美麗中國被確立為中國式現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一。再次，“七個(gè)聚焦”中明確提到了“聚焦建設(shè)美麗中國”。最后，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，完成這一任務(wù)的關(guān)鍵在于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，而綠色發(fā)展正是新發(fā)展理念的核心要義之一。此外，生態(tài)文明還體現(xiàn)在培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，特別是綠色生產(chǎn)力之中。
如何踐行完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制
黨的二十大報(bào)告和全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出了生態(tài)文明建設(shè)的“六大任務(wù)”，包括污染防治攻堅(jiān)、綠色低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)系統(tǒng)提升、碳達(dá)峰碳中和、生態(tài)安全以及保障體系。《決定》就如何建立這些目標(biāo)的完成機(jī)制，提出了進(jìn)一步全面深化改革的任務(wù)部署，并在“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”中確定了若干基本改革任務(wù)。
一是實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價(jià)制度。生態(tài)文明建設(shè)的前提條件是嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。由于我國生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性和多樣性，必須克服“一刀切”弊端，針對不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和主要問題制定不同的治理策略，實(shí)現(xiàn)分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控，大大提升生態(tài)環(huán)境治理效能。
二是建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。這是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和綠色發(fā)展在國土空間上的具體體現(xiàn)，是提升國土空間治理能力的關(guān)鍵舉措。這一制度有助于實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)的統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)，明確管理主體，強(qiáng)化監(jiān)管力度，防止無序開發(fā)和生態(tài)環(huán)境破壞。
三是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系。這是針對當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理存在的所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確等問題，為完善相關(guān)制度提出的改革措施。優(yōu)化資源環(huán)境要素的市場化配置，需要合理劃分中央和地方的管理權(quán)責(zé)，提高資源利用效率。建立責(zé)任考核與監(jiān)督制度有助于保障國家所有者權(quán)益，推動(dòng)全社會(huì)共同呵護(hù)生態(tài)環(huán)境。
四是完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。國家生態(tài)安全涉及多方面、多部門，需要建立統(tǒng)一高效的國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，包括應(yīng)對草原超載、濕地退化、土地沙化、水土流失、水資源短缺、生物多樣性保護(hù)和環(huán)境污染治理等方面。
五是編纂生態(tài)環(huán)境法典。通過法典的編纂，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、原則、制度和責(zé)任，消除法律之間的重復(fù)和矛盾之處，填補(bǔ)法律空白，提高法律的適用性和可操作性。這是一項(xiàng)復(fù)雜而重要的任務(wù)，需要對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性整合與提升。
（本文系中國社會(huì)科學(xué)院重大創(chuàng)新項(xiàng)目“生態(tài)文明自主知識(shí)體系的核心理論基礎(chǔ)及其政策含義研究”（2024YZD001）階段性成果）
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所所長、研究員）
